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州牧的前身，乃是汉朝时的刺史，汉武帝以后，全国分十三州，设“州刺史”一人，主要职务是监察二千石和各郡豪强不法之事。
不过那时刺史权力虽大，但秩禄尚小，才比六百石。
到了王莽当政后，为了适应地方郡国渐渐与中央离心的新局面，遂按照古书上“七命赐国，八命作牧“这句话，正式改刺史为州牧，见礼如三公，工资翻了好几倍。
到了近几年，随着郡国盗贼频发，王莽又赋予州牧兵权，让他们加大将军号，统筹一州剿匪事宜。不过随着州牧职权重心转向剿盗，之前的监察就松懈了。王莽决定再设“牧监副”一职，作为州牧副手，职责秩禄一如过去的刺史。
耿纯对此颇为不解：“既然有州牧掌兵可调遣各郡郡卒，又有牧监副督查地方之权，竟一事不做干等（本章未完，请翻页）
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